EU-kommissionen har idag, 18/2 2004, lagt fram sin tredje s.k. sammanhållningsrapport. (Third Report on Economic and Social Cohesion). En av de intressantaste aspekterna är förslaget om EU:s struktur- och sammanhållningspolitik 2007 - 2013, speciellt med tanke på  den utvidgning med 10 nya länder som kommer att ske 2004 och förmodligen med ytterligare 2 år 2007.

I en tidigare artikel har vi visat att det huvudsakligen är de föreslagna utgifterna på detta område som ligger bakom den beräknade expansionen av EU:s totala utgifter från ca 1  % av unionens BNI 2000 - 2006 till ca 1.14 % i genomsnitt 2007 - 2013. Strukturpolitikens utgifter beräknas  öka från beräknade 0.41 % av BNI år 2006 till 0.51 % år 2013.  Denna kraftiga ökning balanseras dock delvis genom att summan av övriga budgetposter, främst jordbrukspolitiken beräknas sjunka, sett som en andel av BNI.

Den föreslagna ökningen måste ses mot bakgrunden av nettobetalarnas ståndpunkt att den totala budgeten inte får överstiga 1 % av BNI. Det är uppenbart att, rent aritmetiskt, detta inte är förenligt med en ökning av strukturpolitikens utgifter i föreslagen omfattning.

Huvudproblemet

I nuvarande system för strukturpolitiken går större delen till sådana regioner som har en GNI/capita som ligger under 75 % av unionens genomsnittliga värde. I EU-jargong brukar man kalla dessa "mål 1 regioner."  När  10 östeuropeiska länder tillkommer som nya medlemmar sjunker EU:s genomsnittliga BNI/capita våldsamt eftersom inkomstgapet mellan gamla och nya medlemmar är så enormt. Detta får i sin tur till följd att de flesta "mål 1 regioner" i nuvarande medlemsländer åker upp ovanför 75 % strecket och alltså inte längre är berättigade till sådant stöd. Men brukar kalla detta för "den statistiska effekten".

(Räknat till officiella växelkurser ligger genomsnittsinkomsten i de nya länderna på ca 30 % av det lägsta värdet inom EU 15, vilket är Portugal eller Grekland, beroende på hur man räknar. Räknar man istället med s.k. köpkraftspariteter blir genomsnittet ca 60 % av detta lägsta värde. Bortsett från Cypern och Malta är det endast Slovenien som tillnärmelsevis kommer upp i nivå med Grekland eller Portugal. Ett faktum som man gärna glömmer bort i utvidgningsdiskussionen.)

Spanien och andra mottagarländer har givetvis hävdat att  man skall bortse från den statistiska effekten eftersom de berörda regionerna i deras länder ju inte blivit rikare genom utvidgningen. Nettobetalarna (i allmänhet) har i stället hävdat att det tvärtom är rimligt att huvuddelen av det framtida regionalstödet skall gå till de nya medlemsstaterna.

I en tidigare studie, What price enlargement, DS:2002:52, har vi visat att en strikt tillämpning av nuvarande system även efter utvidgningen skulle vara till budgetmässig fördel för nettobetalarna. De nya länderna skulle nämligen genom en spärr i systemet inte kunna absorbera alla medel som skulle frigöras genom den statistiska effekten. (Det är med ett öga på detta som den svenska finansministern förklarat att "Länder som Spanien, Portugal, Grekland och Irland kan inte fortsätta att leva på EU-bidrag när EU får fattigare medlemmar från Östeuropa. De måste också kunna vara beredda att betala."  Aftonbladet  11/2.)

Kommissionens förslag

Liksom de flesta politiska organ är Kommissionen ovillig att klart visa hur de föreslagna finanserna förhåller sig till tidigare perioder.  Enligt de tal som presenterats skulle dock utgiftsnivån ligga ca 30 % över nivån för 2006, inflationen oräknad. Eftersom 2006 inte är representativt för genomsnittet över perioden får man räkna med att den föreslagna nivån ligger åtminstone 50 % högre än för perioden 2000 - 2006.  Detta räknat i fasta priser.

Man kan inte av kommissionsförslaget läsa ut hur det är tänkt att medlen skall fördelas mellan gamla och nya medlemsstater. Det är dock klart att Spanien och andra vunnit en kanske något oväntad seger genom att Kommissionen förslår att man skall bortse från den statistiska effekten genom att räkna ut genomsnittet för EU på basis av det gamla EU 15.

Troliga politiska konsekvenser

Eftersom man i stort sett redan enat sig om jordbrukspolitikens kostnader och övriga budgetposter är av en lägre storleksordning är det på struktur- och sammanhållningspolitikens områden som kampen mellan nettobetalare och nettomottagare huvudsakligen kommer att stå. Nu omfattar den del av strukturpolitiken som vi diskuterat ovan ca 80 % av utgifterna.  Sveriges enda intresse här är som nettobetalare: i princip borde man vara intresserad av en politik som gynnar de nya medlemsstaterna på de äldres bekostnad.  Ett problem i sammanhanget är att Tyskland troligen kommer att ha en kluven inställning, dels som den största nettobetalaren, dels också som en betydande mottagare av strukturfondsmedel till förbundsländerna i f.d. DDR.

Kommissionens förslag ligger rätt nära vad vi i den ovannämnda studien har kallat The Least Resistance Scenario.  Vi bedömer att det finns ett förhandlingsutrymme mellan detta och en strikt tillämpning av nuvarande system på mellan 0.1 och 0.15 % av BNI. En bra uppgörelse kunde alltså gå en lång väg mot att närma sig både nettobetalarnas 1 % krav och de nya medlemsstaternas behov och önskemål.  En viss kompromiss för Tysklands skull och för att köpa Spaniens samtycke till konstitutionsförslaget  gör att, gissningsvis, den slutgiltiga nivån för den långsiktiga finansplanen kommer att ligga på kanske 1.1 % av BNI vilket kan jämföras med ett lagstadgat maximum på 1.24 %.

Ca 18 % av utgifterna föreslås gå till regioner som är speciellt handikappade, exempelvis those dependent on traditional industries, or the urban areas in decline, or, again, the rural areas often confronted with a highly dispersed or ageing population and poor accessibility. Ca 4 % är avsedda för speciellt utsatta regioner: hit räknas t.ex. Frankrikes départements d'outre-mer, Storbritanniens Highlands and Islands, Finlands Arctic Regions och en del andra, bla.  större delen av Norrland. Det är här fråga om vad man i USA kallar  pork , dvs. pengar som betalas ut under någon förevändning för att vinna politiskt stöd för andra syften. I vad mån denna sorts betalningar kommer att överleva en benhård förhandlingskamp mellan mottagare av strukturstöd och nettobetalare må vara var och ens ensak att bedöma.

En rimlig strategi för Sverige vore att understödja budgetförslaget i de delar som gäller ökade utgifter för  exempelvis forskning, utbildning och infrastruktur eftersom man där har goda möjligheter att få tillbaks mera än man betalar in men i övrigt lägga sig på en hård linje om att "nuvarande fördelningssystemet skall gälla" för strukturpolitiken.  Självfallet är också vidare reformer av jordbrukspolitiken väsentliga men där är handlingsfriheten ytterst begränsad genom de överenskommelser som träffades under Danmarks ordförandeskap.

I övrigt bör Sverige liksom övriga nettobetalare- koncentrera sig på en reform av finansieringssystemet.  Ett införande av en generell bromsmekanism i stället för nuvarande rabattsystem skulle vara till fördel för de flesta av EU:s medlemsländer. I  den kommande diskussionen om en ev. EU-skatt gäller det dessutom att undvika hittillsvarande negativa knee jerk reaction. En sådan skatt, rätt utformad, kan leda till finansiella fördelar och dessutom öka transparens och medborgarnas medvetande om kostnaderna för EU-politiken utan att öka det totala skattetrycket. Det blir anledning att återkomma till detta.

Wien 2004 02 18

Bengt O. Karlson ©

(Denna analys av Kommissionens förslag skrevs efter en första hastig genomläsning av rapporten: missuppfattningar kan inte uteslutas. Jag förbehåller mig därför rätten att i efterhand korrigera texten om så skulle erfordras.)